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最高人民法院公报刊登的何雁飞律师的案例:广州市海龙王投资发展有限公司诉广东省广州市对外经济贸易委员会行政处理决定纠纷案
 
 
                 (2002年12月15日中华人民共和国最高人民法院公报第6期出版)

    原告:广州市海龙王投资发展有限公司。地址:广东省广州市。

    法定代表人:梁汉德,该公司董事长。

    委托代理人:章震亚、吕辉,广东正平天成律师事务所律师。

    被告:广东省广州市对外经济贸易委员会。

    法定代表人:蒋厚锡,该委员会主任。

    委托代理人:何雁飞,广州金桥律师事务所律师。

    委托代理人:侯金炳,广州经纶律师事务所律师。

    第三人:广东省广州市人民政府侨务办公室。

    法定代表人:许广汉,该办公室主任。

    委托代理人:叶东文,广州经纶律师事务所律师。

    委托代理人:姚保辉,广东省广州市人民政府侨务办公室干部。

    第三人:广州三联华侨房地产有限公司。地址:广东省广州市。

    法定代表人:叶建勋,该公司董事长。

    委托代理人:梁锦豪,广州三联华侨房地产有限公司职员。

    委托代理人:卫燕如,广州经纶律师事务所律师。

    第三人:广东珠江投资有限公司。地址:广东省广州市。

    法定代表人:何国华,该公司董事长。

    委托代理人:江平,中国政法大学教授。

    委托代理人:邱海洋,中国政法大学博士生。

    第三人:广州珠江侨都房地产有限公司。地址:广东省广州市。

    法定代表人:梁锦豪,该公司董事长。

    委托代理人:刘恒,广东岭南律师事务所律师。

    委托代理人:谭宁,广州珠江侨都房地产有限公司职员。

    第三人:英属处女群岛广大投资有限公司。地址:香港特别行政区。

    法定代表人:谢世东,该公司董事。

    委托代理人:毛和文,英属处女群岛广大投资有限公司职员。

    委托代理人:廖雁鸣,广东海印律师事务所律师。

    原告广州市海龙王投资发展有限公司(以下简称海龙王公司)不服广东省广州市对外经济贸易委员会(以下简称广州市外经委)1999年10月25日作出的穗外经贸业[1999]233号《关于撤销我委穗外经贸业[1999]143号文的通知》(以下简称233号通知)行政处理决定,向广东省高级人民法院提起诉讼。

    由于被告广州市外经委作出的233号通知,直接涉及广州市人民政府侨务办公室(以下简称广州市侨办)、广州三联华侨房地产有限公司(以下简称三联公司)、广东珠江投资有限公司(以下简称珠江公司)、广州珠江侨都房地产有限公司(以下简称侨都公司)、英属处女群岛广大投资有限公司(以下简称广大公司)等有关部门和企业,广东省高级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定,通知上述部门和企业作为本案的第三人参加诉讼。

    原告诉称:被告作出的233号通知,仅凭“经研究”便将原先作出的穗外经贸业[1999]143号《关于撤销我委三个批复文件的通知》(以下简称143号通知)撤销,是违法的具体行政行为,应当予以撤销;被告第一次作出的批准侨都公司成立违反有关法律规定,143号通知作出的撤销侨都公司的决定是正确的。我公司根据与三联公司的协议参与了广州侨都项目50%的投资,拥有该项目50%的开发权,被告撤销143号通知后,致使我公司的实际投资得不到法律的保护,更无法从实际投资中受益。请求撤销被告的233号通知,并承担诉讼费用。

    被告辩称:我委依职权于1999年发出的143号通知因适用法律有误,为此,又根据《中外合作经营企业法》第五条及《广州市外商投资企业管理条例》第三条、第五条的规定,以233号通知予以纠正。233号通知是发给广州市侨办的,属内部行政行为,该行政行为未侵犯原告的财产权,原告无权提出诉讼。原告与三联公司的协议属另一法律关系,与233号通知无关。

    第三人广州市侨办辩称:我办是侨都公司中方合作者三联公司的主管部门,侨都公司的设立、变更等文件须由我办报送被告审批,233号通知是被告针对我办作出的内部行政行为,原告不是该行政行为的相对人。珠江侨都项目的合法投资人和股东分别是三联公司、珠江公司和广大公司,原告并不是投资人,也不享有投资权益。被告作出的233号通知没有侵犯原告财产权。原告因与该行政行为没有法律上的利害关系,不具备诉讼主体资格。请求驳回原告的起诉。

    第三人三联公司辩称:被告的233号通知及143号通知均与原告没有行政法律关系,也不存在侵犯原告财产权的问题。原告1998年12月交付我公司的6000万元,属于我公司与原告的债权债务关系,与233号通知无关。请求驳回原告的起诉。

    第三人珠江公司辩称:143号通知和233号通知均没有指向原告,原告不符合提起行政诉讼的条件。233号通知在纠正143号通知时,虽然没有列明事实和引用的具体法律,但并不等于该具体行政行为本身缺乏依据。请求驳回原告的起诉。

    第三人侨都公司辩称:被诉具体行政行为并未侵害原告的合法权益。原告不是侨都公司的股东,原告与三联公司的投资争议属于另一法律关系,应通过民事诉讼程序解决,与被诉行政行为无关。请求驳回原告的请求。

    第三人广大公司辩称:原告与被诉具体行政行为无直接的利害关系,不符合提起行政诉讼的条件。被告原先作出的撤销侨都公司的143号通知,直接损害了侨都公司及其股东的合法权益,显然是错误的,予以纠正错误并无不当,原告起诉理由不能成立。请求驳回原告的请求。

    当事人向法院提供的主要证据有:广州市对外经济贸易委员会作出的337号批复、6号批复、9号批复;三联公司、珠江公司和广大公司签订的《合作开发经营珠江侨都房地产合同》及其章程;三联公司与海龙王公司签订的协议书;广州市人民代表大会常务委员会《关于审议市人民政府办理市九届人大三次会议第42号议案实施方案的决议》;珠江侨都筹委会《会议纪要》;广州市对外经济贸易委员会作出的143号通知、233号通知。

    广东省高级人民法院经审理查明:

    珠江侨都项目是广州市城市开发的一个重点工程项目,广州市侨办是这个项目的行政主管部门,广州市外经委是负责中外合作经营企业的行政审批和主管机关。根据广州市人民代表大会常务委员会的有关决议,珠江侨都工程项目还专门成立了一个筹委会,负责项目工程的有关规划和设计的审定,并对征地和投资等重大问题进行指导和协调。1997年10月27日,被告广州市外经委作出穗外经贸业[1997]337号《关于合作经营广州侨丰房地产有限公司补充合同、补充章程的批复》(以下简称337号批复),批准香港嘉宇公司和英属处女群岛爱光置业有限公司(以下简称爱光公司)于同月17日签订的《股权转让协议书》和《合作开发经营“珠江侨都”房地产合同之补充合同》及其补充章程,并同意由三联公司与爱光公司共同开发珠江侨都项目。1998年1月12日,被告广州市外经委又作出穗外经贸业[1998]6号《关于提前终止合作经营广州侨丰房地产有限公司合同、章程的批复》(以下简称6号批复),批准三联公司和爱光公司于同月8日签订的《终止合作开发经营珠江侨都房地产合同协议书》,同意提前终止合作经营广州侨丰房地产有限公司(以下简称侨丰公司)的合同、章程,解散该合作公司,并缴回该项目的批准证书。同月15日,被告广州市外经委再次作出9号批复,同意三联公司、珠江公司和广大公司成立中外合作企业侨都公司,并批准了上述三公司于同月12日签订的《合作开发经营珠江侨都房地产合同》及其章程,同意其合作企业侨都公司开发珠江侨都项目,并批准了合作各方的投资比例和分享利润的比例。

    1998年12月28日,参与珠江侨都项目投资的三联公司,与海龙王公司签订《协议书》约定:海龙王公司作为珠江侨都项目的共同投资者支付6000万元,该款也作为获取整个项目中50%投资开发权益的预付款;三联公司收取该款项后,即按广州市珠江侨都筹建委领导的指示意见,组织各有关方面展开合作谈判,落实海龙王公司在珠江侨都项目中的50%开发权等事宜,保障海龙王公司权益;如合作成立,海龙王公司该预付款可转为对由其参与设立的新项目公司的注册资本;如合作不成立,该款三联公司于一个月内连本带息返还;如三联公司不能如期返还,海龙王公司可要求三联公司以土地使用权按每亩50万元人民币作价偿还,即届时三联公司应以120亩土地使用权抵偿海龙王公司出资的6000万元人民币,并负责将该土地使用权办到海龙王公司名下。该《协议书》签订的第二天,海龙王公司即将人民币6000万元通过银行支付给三联公司。

    1998年12月31日,珠江侨都筹委会办公室作出《珠江侨都筹委会会议纪要》,同意海龙王公司与南华西组成一个投资组也参加珠江侨都项目50%的投资,并准备5亿元人民币的资信证明,参加合作谈判。该纪要明确表示:如果珠江公司退出,海龙王公司与南华西组成的投资组合可适当进资,以维持工程的正常进行。三联公司可再寻找另一家合作伙伴,以维持多家合作的局面。希望珠江公司方面继续参加合作,并占有50%的投资权。

    1999年7月29日,被告广州市外经委作出143号通知致广州市侨办:鉴于我委于1993年12月30日以穗外经贸业[1993]904号文批准三联公司与嘉宇公司合作设立侨丰公司,同意侨丰公司在市规划局[92]城地批字第39号、第55号文同意使用的654107平方米地块上开发、建设、销售、出租和管理自建的商品房。鉴于香港法庭于1997年7月16日向嘉宇公司发出清盘令,根据香港法律,嘉宇公司对本公司的产权已无任何处置的权利,所以,由此而延伸的协议、合同均失去了其法律基础。经研究,撤销我委337号、6号和9号批复。接文后,请通知企业缴回珠江侨都公司的批准证书,并到有关部门办理相关的注销手续。珠江侨都项目是我市的重要建设项目,并早已成立筹委会。去年12月29日的珠江侨都筹委会会议上又明确了若干事项,望三联公司能按市府要求进一步做好各方面工作,保证工程能依法顺利推进。同年10月25日,被告广州市外经委作出233号通知致广州市侨办,全文是:“我委于1999年7月29日发出穗外经贸业[1999]143号文《关于撤销我委三个批复文件的通知》,经研究现予以撤销。”

    广东省高级人民法院认为:

    《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十一条第(三)项规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。

    《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”

    广州市外经委是广州市人民政府负责中外合作经营企业的审批和主管机关,其作出的233号通知虽然是以内部发文的形式直接发给广州市侨办,并抄送三联公司、珠江公司等有关单位和企业的,但是,该通知的内容涉及了广州市外经委原先作出的143号通知以及337号、6号和9号批复的法律效力问题,并且还直接涉及到有关相对人对珠江侨都项目的经营权问题,显然具有行政法上的权利义务内容,产生了新的行政法律关系。对于行政关系的有关当事人来说,233号通知应属于可诉性的具体行政行为。

    233号通知以及与其有关的143号通知和337号、6号和9号批复,都是广州市外经委依照职权对特定的有关中外合作企业的成立、变更或者撤销履行的行政审批行为,由此而产生的行政法律关系,应该只限于特定的范围,即依照法定的程序直接参与广州市珠江侨都工程项目合作开发的中、外企业。珠江侨都工程项目是一个合作开发项目,任何参与对珠江侨都工程项目投资和开发的企业,都要依照法定程序加入具有中外合作经营企业性质的侨都公司,以侨都公司股东的身份参与投资和合作。《中华人民共和国中外合作经营企业法》第五条规定:“申请设立合作企业,应当将中外合作者签订的协议、合同、章程等文件报国务院对外经济贸易部门或者国务院授权的部门和地方政府(以下简称审查批准机关)审查批准。”第十条规定:“中外合作者的一方转让其在合作企业合同中的全部或者部分权利、义务的,必须经他方同意,并报审查批准机关批准。”由于海龙王公司没有与珠江侨都项目的各合作方签订合作合同和章程,更没有按照法定程序经批准加入珠江侨都公司,所以,对珠江侨都工程项目并不享有投资开发权。因此,广州市外经委对珠江侨都项目的合作开发事宜所作出的审批行为,与海龙王公司未形成行政法律关系。

    原告海龙王公司与第三人三联公司签订的有关协议,是双方当事人对参与珠江侨都工程项目合作经营的意向,而且双方当事人对最终能否参与珠江侨都工程项目合作经营,分不同情况作了相应的约定。尽管该协议得到了部分履行,原告海龙王公司向三联公司支付了6000万元用于对珠江侨都工程项目的投资,但是,能否享有对珠江侨都工程项目合作开发的投资权,并不仅仅取决于三联公司的意向,海龙王公司付给三联公司的6000万元只能证明海龙王公司与三联公司双方之间形成了民事法律关系,并不能作为已经享有对珠江侨都工程项目合作开发投资权的依据。

    珠江侨都筹委会是广州市为加强对珠江侨都合作工程项目的宏观经济管理而成立的一个临时性组织。该组织不是一级行政机关,更不是法定中外合作企业的主管部门。该组织的性质决定了其作出的任何决定,只能是具有建议或指导性的意见,而不具有行政法律效力。珠江侨都筹委会办公室根据筹委会1998年12月31日工作会议的内容作出的关于同意海龙王公司参与珠江侨都工程项目的纪要,是该组织对有关工作提出的意向性意见,并不是政府的行政决定,对有关当事人也没有强制力。海龙王公司以该会议纪要作为政府主管部门的行政决定,以此确认其拥有对珠江侨都工程项目50%的开发权,缺乏事实上和法律上的依据。

    综上,原告海龙王公司认为被告的233号通知侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼,必须证明该通知与其有法律上的利害关系。虽然被诉的233号通知属于具体行政行为,但没有依据认定原告海龙王公司与该具体行政行为存在法律上的利害关系,因此,海龙王公司不具备本案原告的诉讼主体资格,其起诉不符合法定条件。经广东省高级人民法院审判委员会讨论决定,裁定如下:

    驳回原告广州市海龙王投资发展有限公司的起诉。

    本案案件受理费100元,由原告负担。

    一审判决后,原告海龙王公司不服提出上诉;被告广州市外经委表示同意一审法院的判决;本案第三人广州市侨办、三联公司、珠江公司、侨都公司、广大公司均表示同意一审法院的判决。

    上诉人海龙王公司诉称:珠江侨都项目筹委会属于政府组建的非常设机构,其行为应产生行政法律后果。广州市外经委的143号通知,依法撤销了侨都公司,使我公司获得了在平等竞争的基础上与珠江公司在各拥有50%投资权的前提下进行合作谈判的权利。但广州市外经委的233号通知撤销了143号通知后,客观上剥夺了我公司参与竞争的可能,侵犯了我公司参与投资的平等竞争权。请求撤销一审裁定。

    被上诉人广州市外经委辩称:海龙王公司与该项目一方投资者之间的协议,与广州市外经委的行政审批行为没有法律上的联系。海龙王公司没有取得合法投资权的真实原因不是行政阻拦,而是没有与现有股东最终达成合作,233号通知与海龙王公司之间不存在法律上的利害关系,没有侵犯其公平竞争权。

    一审第三人广州市侨办辩称:海龙王公司在珠江侨都项目中未取得合法的投资资格,也没有实际进入该项目的平等竞争,其在该项目中没有任何的财产性利益。珠江侨都筹备委员会没有赋予海龙王公司对珠江侨都项目的投资权。

    一审第三人三联公司辩称:海龙王公司不具有参与竞争的主体资格条件和时间条件,海龙王公司支付给我公司6000万元不等于在合作项目中享有财产性利益。侨都公司是合法成立的公司,始终合法存在,海龙王公司认为233号通知使“非法”的侨都公司“复活”,从而影响了海龙王公司利益的观点是错误的。

    一审第三人珠江公司辩称:珠江侨都工程项目的开发经营权早在海龙王公司成立之前已经确立。海龙王公司从未向珠江侨都项目投资,海龙王公司所指“投资”,仅仅是其与三联公司之间的约定。233号通知仅涉及侨都公司和侨丰公司及该两公司的股东,没有侵犯海龙王公司的平等竞争权。

    一审第三人侨都公司辩称:海龙王公司在珠江侨都项目中不具有合法的投资主体资格,在该项目中不具有平等竞争的权利,也不具有财产性利益。海龙王公司的投资行为受阻的原因不是233号通知,而是海龙王公司不具有投资该项目的能力。筹委会纪要属于行政指导行为,不是行政决定,不具有法律效力。侨都公司是依法成立的公司,其合法性不容置疑。海龙王公司依据民事法律行为和行政指导行为,不能证明其与233号通知之间存在法律上的利害关系。

    一审第三人广大公司辩称:海龙王公司认为233号通知侵犯其平等竞争权,缺乏事实和法律依据。广大公司作为外国投资者,在中国境内的投资及合法权益应受到保护。

    最高人民法院经审理,确认广东省高级人民法院一审判决认定的事实属实。

    最高人民法院认为:

    最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定:“有下列行为之一的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼:(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的;(三)要求主管行政机关依法追究加害人责任的;(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”上诉人海龙王公司根据其与三联公司签订的协议书,付给三联公司6000万元,作为对珠江侨都项目的投资,使协议得到了部分履行。但三联公司只是侨都公司投资三方中的一方,无权决定海龙王公司参加珠江侨都项目的开发。海龙王公司与三联公司之间形成的只是民事法律关系,不能证明海龙王公司在侨都公司中占有股份。由于海龙王公司没有与珠江侨都项目的各方签订合作合同和章程,也没有按照《中华人民共和国中外合作经营企业法》的有关规定经审查批准加入珠江侨都公司,所以,海龙王公司以在侨都公司占用股权为由,认为被上诉人广州市外经委针对珠江侨都公司作出的233号通知,与其有法律上的利害关系的上诉理由不能成立。

    珠江侨都项目筹委会是按照广州市人民代表大会常务委员会《关于审议市人民政府办理市九届人大三次会议第42号议案实施方案的决议》成立的一个指导和协调机构,该决议对筹委会的性质和职责有明确的说明。珠江侨都项目筹委会与被上诉人广州市外经委之间不存在行政隶属关系。筹委会的纪要只具有行政指导性质,不具有强制力,该纪要关于“同意海龙王公司参加珠江侨都项目的投资”的表述,不能改变侨都公司各方的法律地位。海龙王公司只有通过与珠江侨都公司各方谈判,并经过主管机关依照法定程序予以审批,成为珠江侨都公司的股东,方可拥有对珠江侨都项目的投资开发权。有关珠江侨都项目的工作纪要,并不能在法律上产生新的权利和义务关系,不具有行政法律效力。上诉人海龙王公司认为筹委会的工作纪要与被上诉人广州市外经委的233号通知与其形成了法律上的利害关系的上诉理由不能成立。

    侨都公司是开发建设珠江侨都房地产的项目公司,被上诉人广州市外经委依照职权对涉及侨都公司的有关行政审批,没有在法律上排斥或者限制上诉人海龙王公司获得珠江侨都项目投资的权利。被上诉人广州市外经委作出143号通知到233号通知期间,侨都公司的股权结构没有发生过变化,海龙王公司因未获得对珠江侨都项目投资的资格,与珠江侨都项目的其他投资者之间法律关系的性质也没有发生变化。法律保护的公平竞争权,是平等主体之间在权利和义务关系相同基础上形成的获得合法利益的权利,法律保护的公平竞争关系,是平等主体之间在相同的权利和义务条件下产生的合法的竞争关系。由于上诉人海龙王公司与珠江侨都项目的其他投资者之间尚不存在对应的权利和义务关系,其主张的竞争权不属于法律上的公平竞争权。上诉人海龙王公司认为被上诉人广州市外经委的233号通知侵犯其公平竞争权的上诉理由不能成立。

    综上,海龙王公司提起行政诉讼缺乏事实根据,一审裁定认定事实清楚,适用法律正确。经最高人民法院审判委员会讨论,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第(三)项、第六十一条第(一)项的规定,裁定如下:

    驳回上诉,维持原裁定。

    二审案件受理费100元,由上诉人海龙王公司负担。
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